美國“消費(fèi)者沙皇”離職 現(xiàn)金貸監(jiān)管恐生變金融
最近美國金融監(jiān)管層頻頻換人,除了美聯(lián)儲主席換屆,另有一個重量級的金融監(jiān)管高官,美國消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)局長理查德-科德雷(Richard Cordray) 11月16日宣布辭職。消息一公布,便在美國金融界引發(fā)軒然大波。很多人拍手叫好,也有不少人痛哭流涕。媒體輿論一片嘩然,全部聚焦在其辭職事件和后續(xù)影響上,反而冷落了現(xiàn)任美聯(lián)儲主席耶倫(Janet Yellen) 11月20日的辭職聲明。
讓國外甚至美國本土民眾費(fèi)解的是,為何美國有如此眾多的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),區(qū)區(qū)其中一個主管離職,何至于滿城風(fēng)雨?其實(shí)CFPB非同尋常,局長理查德地位也極其特殊。美國金融監(jiān)管由于黨派之爭變成一片低效沉悶的荒漠,但CFPB是監(jiān)管沙漠里的一朵奇葩。它的與眾不同讓人無法忽略其任何風(fēng)吹草動,何況是主管辭職這樣的事。
理查德辭職的背后,是7年來高潮迭起的美國金融監(jiān)管宮斗戲的一個小結(jié)局。他的辭職引發(fā)CFPB未來誰來領(lǐng)導(dǎo),走向何方,是否被削減權(quán)利等諸多未知數(shù),特別是CFPB最近頒布的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案是否能執(zhí)行,這些將在美國金融界掀起更大的波瀾,牽動著美國金融界的神經(jīng)。
這場宮斗戲的起源,要從2008年金融風(fēng)暴說起。
深刻反思金融危機(jī)的慘痛教訓(xùn)后,美國認(rèn)為:除了華爾街的金融機(jī)構(gòu)需要改變外,金融消費(fèi)者保護(hù)體系也應(yīng)整合和變革。原有的各種監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖已覆蓋了整個金融體系,但它們的重點(diǎn)在保障金融機(jī)構(gòu)及金融體系的安全性和穩(wěn)健性而非消費(fèi)者保護(hù)。任何保護(hù)金融消費(fèi)者的舉措具體實(shí)施起來都效率低下,成本極高,消費(fèi)者金融保護(hù)成為一句空話。缺乏完善的消費(fèi)者金融保護(hù),是造成金融體系崩潰的重要原因。而金融危機(jī)的大部分后果,又反過來由金融消費(fèi)者來承擔(dān)。因此金融消費(fèi)者保護(hù)改革勢在必行。
在多方博弈下,美國最終通過著名的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》法案,于2010年7月21日由時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。它是自20世紀(jì)30年代以來美國第一項(xiàng)最全面的金融監(jiān)管改革法案。該法案直接用消費(fèi)者保護(hù)命名,可見對此的重視。同時該法案的三大核心內(nèi)容之一,便是設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局,全面保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。
承載各界的厚望,肩負(fù)法案賦予的神圣歷史使命,CFPB在亂世中橫空出世,開啟撥亂反正,力挽狂瀾的一段歷史。
金融監(jiān)管的“尚方寶劍”
CFPB的誕生并非一帆風(fēng)順。作為藍(lán)領(lǐng)階層代表的民主黨全力支持CFBP,而華爾街支持的共和黨則全力反對和阻撓。當(dāng)時民主黨如日中天,民主黨的奧巴馬剛剛上任美國總統(tǒng),國會中民主黨也占據(jù)了大多數(shù)席位。在天時地利人和的大好條件下,民主黨苦心經(jīng)營,一手促成了CFPB的誕生。不僅如此,民主黨還使出渾身解數(shù),放出3大絕招:
第一招,松綁CFPB經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)。美國國會之所以能夠成為三權(quán)鼎力中的一權(quán),最大的制衡在于國會擁有國家經(jīng)費(fèi)的預(yù)算撥款權(quán):大到總統(tǒng),小到聯(lián)邦基層職員,甚至軍費(fèi)開支,所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和人員的財(cái)務(wù)大權(quán),都掌握在國會手里。毫不夸張地說,經(jīng)費(fèi)預(yù)算權(quán)是國會賴以發(fā)揮監(jiān)督制衡作用的根本。然而,為了不受國會黨派之爭的影響,新成立的CFPB經(jīng)費(fèi)預(yù)算則不需要經(jīng)過國會撥款程序,而是直接走綠色通道,每年5億美元通過美聯(lián)儲撥款。能夠在預(yù)算上“獲此殊榮”的聯(lián)邦機(jī)構(gòu),除了美聯(lián)儲(作為央行有保持貨幣政策獨(dú)立性的必要)外,其他屈指可數(shù)。包括美國證監(jiān)會(SEC)、 聯(lián)邦貿(mào)易管理委員會(Federal Trading Commission),甚至國防部需要撥款時都要看國會臉色。CFPB獲得財(cái)務(wù)上的自由,監(jiān)管的獨(dú)立性自由度大增。這讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)看紅了眼,也讓CFPB矛頭指向的金融機(jī)構(gòu)欲哭無淚:他們無法再通過政治游說集團(tuán),影響國會從而間接左右CFPB的決策。
第二招,單一領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制。CFPB的獨(dú)立預(yù)算擺脫了外部干擾,由此招來其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的羨慕和嫉妒,而其獨(dú)特的內(nèi)部組織架構(gòu)連美聯(lián)儲都不得不眼紅。眾所周知,美國立國以民主為本,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置推崇相互制衡原則。因此絕大部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策,都是集體領(lǐng)導(dǎo)投票制。比如在美聯(lián)儲的組織設(shè)置中,美聯(lián)儲主席耶倫是名義上的代表,但是真正的決策都是由幾個美聯(lián)儲委員投票決定。而為了效率,CFPB采用了與眾不同的單一領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制:決策不經(jīng)內(nèi)部討論和投票,局長權(quán)力幾乎不受內(nèi)部限制。由于權(quán)力極大,CFPB局長被戲稱為“消費(fèi)者沙皇”。 來自共和黨的反對者稱CFPB這種另類的“獨(dú)裁”組織結(jié)構(gòu)是在民主社會里“侏羅紀(jì)公園的恐龍”。而正是這只恐龍,讓首當(dāng)其沖的金融機(jī)構(gòu)哭瞎了眼:外部無法影響,內(nèi)部也無從制衡。
第三招,CFPB決策不易否決,局長不易罷免。根據(jù)《多德.弗蘭克》法案,金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(FSOC)對CFPB所制定的規(guī)則擁有直接否決權(quán),但條件極其嚴(yán)苛,需要2/3以上的投票才能通過。局長的任命,由總統(tǒng)提名后經(jīng)國會批準(zhǔn)。但是局長任期5年,期間總統(tǒng)不能輕易罷免,只有其被證明“失職或者瀆職”時,總統(tǒng)才能啟動罷免程序。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人受法律保護(hù)不能輕易被總統(tǒng)罷免的實(shí)屬鳳毛麟角。就連聲名顯赫的美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)局長,都沒有這樣的特殊待遇。 2017年5月,特朗普就使用總統(tǒng)特權(quán)輕而易舉地解雇FBI局長James Comey。雖然特朗普早想換掉這個大權(quán)在握的前朝重臣卻實(shí)在無從下手。
民主黨主導(dǎo)《多德.弗蘭克》法案,賦予CFPB大量超越監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。CFPB也因此成為美國金融監(jiān)管中的一把讓消費(fèi)者放心、讓金融機(jī)構(gòu)聞風(fēng)喪膽的“尚方寶劍”。
來得波折,走得突然,爭議不斷的“沙皇”
“尚方寶劍”權(quán)力極大,因此選擇使用它的人成為關(guān)鍵。民主黨精挑細(xì)選,終于選出時任俄亥俄州檢察長的理查德。共和黨由于在反對《多德.弗蘭克》法案和CFPB設(shè)置上受到民主黨的全面打壓,因此極力阻撓第一任局長的上任。奧巴馬2011年7月宣布提名理查德出任金融消費(fèi)者保護(hù)局局長一職,但參議院在當(dāng)年12月對此進(jìn)行了否決。根據(jù)美國法律,政府高官的人事任命在參議院程序性投票中至少需要得到60票,而民主黨在參議院中席位不足60席。由于共和黨全力反對,第一次提名以失敗告終。
奧巴馬不死心,他挖空心思,利用美國憲法賦予總統(tǒng)的“休會任命權(quán)”:即在國會休會期間,總統(tǒng)可不經(jīng)參議院認(rèn)可而直接進(jìn)行人事任命。在2012年1月,奧巴馬便伺機(jī)繞過國會宣布理查德為CFPB局長。國會當(dāng)然不認(rèn)賬,但也對總統(tǒng)的休會任命無可奈何,只好拖著任命程序拒絕確認(rèn)局長職位。理查德干脆先上車后補(bǔ)票,成為有實(shí)無名的局長,直到就職一年半后,2013年7月國會才以66票對34票通過局長的正式5年任命,任期到2018年7月。
上臺后,理查德不負(fù)眾望,雷厲風(fēng)行,顯示出其高效和果斷。他帶領(lǐng)新組建的CFPB團(tuán)隊(duì),在立法執(zhí)法、重罰侵權(quán)行為、叫停對消費(fèi)者有害的金融產(chǎn)品、消費(fèi)者金融教育普及等方面頻頻出擊,頗有建樹,樹立了極高的威望。
列舉幾個讓CFPB聲名大振的案件。譬如2016年,因涉嫌虛假開戶,而重罰富國銀行1.8億美金;取消銀行頗為隱蔽的收取存款用戶的賬戶透支費(fèi);規(guī)范凈化了學(xué)生貸行業(yè);頒布現(xiàn)金貸監(jiān)管法案;提出金融數(shù)據(jù)共享指導(dǎo)意見等等。自從成立以來,CFPB從金融機(jī)構(gòu)口袋里,為消費(fèi)者挽回了120億美金。因此愛戴他的人稱他為“美國有史以來為消費(fèi)者貢獻(xiàn)最多的官員”,而反對者諸如特朗普、共和黨和金融機(jī)構(gòu)為主的利益集團(tuán),則把他看成眼中釘肉中刺,欲除之而后快。
當(dāng)然,CFPB過于集權(quán)和獨(dú)立、法規(guī)過于嚴(yán)苛給金融機(jī)構(gòu)造成過多的監(jiān)管負(fù)擔(dān),不利金融創(chuàng)新和競爭,同時本身偏向民主黨的非中立性,也成為反對者詬病的把柄。但因?yàn)镃FPB的獨(dú)特預(yù)算、組織架構(gòu)和任免程序,令所有反對者對它卻無可奈何。
風(fēng)水輪流轉(zhuǎn),2016年美國政壇發(fā)生翻天覆地的變化,特朗普意外上臺,共和黨全面掌握國會,并逐步修改《多德.弗蘭克》金融法案,全面放寬金融監(jiān)管。春江水暖鴨先知,理查德和其領(lǐng)導(dǎo)下的CFPB,感受到多方阻力,以及改朝換代而傳來的陣陣寒意。最典型的莫過于CFPB提出關(guān)于金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者仲裁條款的改革。從2015年開始,CFPB研究消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)協(xié)議里的仲裁條款。這個仲裁條款表面公平,實(shí)際上對大機(jī)構(gòu)有利。根據(jù)CFPB的研究,這樣的條款阻礙90%消費(fèi)者對金融機(jī)構(gòu)的提出集體訴訟。因此CFPB在2017年提出新的有利于消費(fèi)者的仲裁條款規(guī)定。但是這次共和黨領(lǐng)導(dǎo)下的國會參議院和眾議院集體反對,并和總統(tǒng)一起合力在今年11月否定并取消了這個規(guī)定。
不僅是特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)和共和黨下的國會對CFPB設(shè)置重重阻撓,連一向獨(dú)立的法院也加入反對行列。美國最高法院開始考慮對CFPB的單一領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)是否違反憲法展開司法調(diào)查。
在如此嚴(yán)峻的環(huán)境中,理查德在任期未滿而主動辭職。就像他在11月16日公布離職的郵件上說的,美國的金融消費(fèi)者保護(hù)已經(jīng)發(fā)生“實(shí)質(zhì)性和永久的改善”,他希望新任局長能看到CFPB的價值和意義,未來雖然可能采取不同的方式,但是希望新局長的最終目的都和他一樣,是為了改善美國經(jīng)濟(jì),為國效力。
CFPB風(fēng)雨飄搖,現(xiàn)金貸監(jiān)管恐生變
CFPB局長辭職一出,共和黨人奔走相告,金融機(jī)構(gòu)欣喜若狂。而民主黨人卻扼腕嘆息,消費(fèi)者保護(hù)組織更是哭天搶地。
特朗普一時找不到合適的新任局長人選,在過渡期間會指派代理局長。根據(jù)美國法案規(guī)定,只能由議會已經(jīng)認(rèn)可的政府官員來擔(dān)任代理局長,因此特朗普很有可能找財(cái)政局長Steven Mnuchin 或政府管理和預(yù)算局長Mick Mulvaney。這兩位都是共和黨人,都曾經(jīng)極力反對CFPB。共和黨也緊鑼密鼓物色黨內(nèi)合適人選,想讓自己人掌管如此獨(dú)特而重要的機(jī)構(gòu)。民主黨公開放話,發(fā)誓采取一切措施,抵制特朗普總統(tǒng)安排親金融機(jī)構(gòu)的人士坐上CFPB局長的寶座。
一個月前通過的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案是CFPB最新的杰作,也是理查德離任前留下的寶貴成果。CFPB經(jīng)過5年的研究,收集1百萬多份各方面的建議,經(jīng)過極其艱難的推動最后才產(chǎn)生這份1960頁的現(xiàn)金貸監(jiān)管法案。該法案目的在于杜絕現(xiàn)金貸給借款人設(shè)下陷阱,嚴(yán)格規(guī)定現(xiàn)金貸只能放貸給有能力償還者,并且全面和系統(tǒng)地限定現(xiàn)金貸如何界定借款人是否有能力償還。
這份法案遭到現(xiàn)金貸企業(yè)的集體反對,不過鑒于法案將于2019年7月生效,因此反對方有很長時間可以影響法案最后的執(zhí)行。特別是理查德突然辭職,CFPB前途未仆,親華爾街的共和黨人大概率主導(dǎo)CFPB,現(xiàn)金貸法案未來恐怕生變。
CFPB風(fēng)起云涌的背后,是不同利益團(tuán)體的激烈博弈,也有兩黨實(shí)力的角逐,還有不同理論學(xué)派對于市場經(jīng)濟(jì)中的“大政府”和“小政府”的不同立場和主張。
現(xiàn)任局長辭職,新局長尚未確定,國會開始討論是否收回CFPB的獨(dú)立預(yù)算權(quán),法院研究CFPB是否組織違憲,這一切置CFPB處于漩渦中心,風(fēng)雨飄搖。未來關(guān)于新局長和CFPB的改革,將會成為美國政壇各方爭議的焦點(diǎn),必定好戲連連。
“看戲不嫌事大”,對于我們這些身處漩渦之外的人,權(quán)當(dāng)看場金融版的“宮斗戲”。但是外行看熱鬧,內(nèi)行看門道。美國在保護(hù)金融消費(fèi)者方面的跌宕起伏的探索,給中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)專家學(xué)者留下深刻印象,在不同場合CFPB的案例屢被提及。尤其是最近,國內(nèi)現(xiàn)金貸處于輿論的風(fēng)口浪尖上,很多人把目光投向CFPB最新出臺的現(xiàn)金貸監(jiān)管辦法。 值得提醒的是,我們研究并參考國外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)時,不能不考慮其所處的政治和社會背景而斷章取義,否則很容易只見樹木不見森林。萬一東施效顰,就弄巧成拙了。
來源:英國金融時報
(注:特朗普26日發(fā)推特,全面否定CFPB,立志改變CFPB現(xiàn)狀。并于周五宣布預(yù)算局長Mick Mulvaney為代理CFPB局長,同時理查德也宣布自己的手下Leandra English為CFPB代理局長,兩方相持不下,新一輪爭鋒從代理局長人選開始引爆。)
(作者系點(diǎn)石資產(chǎn)管理公司創(chuàng)始人,互聯(lián)網(wǎng)金融千人會聯(lián)合創(chuàng)始人。)
【來源:鳳凰財(cái)經(jīng)】
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